大学章程制定与高校教代会制度建设研究
王 仁
关键词：大学章程；教代会；民主管理
党的十八大报告指出：要把制度建设摆在突出位置，充分发挥我国社会主义政治制度的优越性，并强调，要健全社会主义协商民主制度，完善基层民主制度。在我国基层组织中，大学处于十分重要的地位，如何加强具有中国特色的社会主义现代大学制度建设，具有十分特殊的意义。目前，我国的高等教育体制正处于转型时期，大学内部管理存在许多的问题，比如行政权力泛化、学术权力软化、教代会民主管理弱化等等。大学章程因其效力渊源及其在大学运作中的地位，是大学治理的“宪章”，很多高校都把大学章程的制定作为应当是加强大学内部管理的切入点和着力点。因此，在大学章程中如何体现教代会的职能，促进高校内部民主管理和监督机制的完善，实现现代大学制度的改革目标，是一个极具现实意义的重大课题。
一、大学章程的地位与作用
（一）大学章程是现代大学制度文明的重要体现。回顾世界范围内大学从产生到兴盛的历史，大学章程在其中有着举足轻重的地位和作用。大学章程对明晰大学与社会以及大学内部各种关系，明确大学的法律地位和办学自主权，规范学校行为，维护各方合法权益，提高办学水平具有重要的引导、规范和保障作用。大学章程乃大学存在的制度性根基，它不仅承载着大学的历史，而且构筑着大学的未来。大学章程的使命就是把学校正在做、应当做和能够做的事情以学校基本法的形式规定下来。
（二）大学章程国家教育体制改革试点的重要内容。按照教育规划纲要的战略部署，建立健全大学章程、完善高校内部治理结构是国家教育体制改革试点的重要内容之一。大学章程建设是探索建立现代大学制度的一项战略举措。大学章程对引领学校前进方向、规范学校办学行为、维护学校和谐稳定具有重要作用。大学章程的制定与实施，有助于确立和明晰高校内部治理结构与管理体制，表达高校以人为本、依法自主办学，以及学术民主和学术自由的理念，彰显现代大学精神，引领中国现代大学制度文明。
（ 三）制定和完善大学章程是大学实现依法办学的基本要求。依法办学是现代大学制度的首要内涵，是依法治国基本方略在高等教育领域和高校的具体体现和实施。制定大学章程顺应了依法治校的需要。依法治校是依法治国基本方略在高等教育领域和高校的具体体现和实施，也是学校发展的内在需要和必然选择。在从传统人治走向现代法治、从主要以计划手段配置资源到发挥市场在资源配置中的基础性作用这一过程中，大学尤其需要按照时代发展和高等教育发展的客观规律要求，深入实施依法治校。自上个世纪90 年代以来，中国政府就对学校章程的建设在多部教育法律和纲领性文件中作出了专门规定。1995年颁发的《中华人民共和国教育法》第26条规定“设立学校及其他教育机构必须具备组织机构和章程等基本条件”，第28条规定学校及其他教育机构“按照章程自主管理”。1998年《中华人民共和国高等教育法》第27条规定“申请设立高等学校的，应当向审批机关提交章程等材料”，第28条明确了章程应当具体规定的事项。2010 年《教育规划纲要》明确指出：“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”。这些法律和文件中，对大学设立的合法性以及大学章程建设的必要性做出了明确的规定。但遗憾的是，至今仍有一些高校没有制定自身的章程，使人对其办学的合法性、管理水平和办学的自主性不得不进行重新考量。只有制定和完善自身的章程，大学办学才称得上有法可依、有章可循。否则，作为法人来讲，其约束自身行为的机制都没有建立起来，何谈依法办学。
（四）大学章程建设是善治思想在大学探索科学有效的管理模式方面的一种可行选择。制定大学章程顺应了实施“善治”的需要。20世纪90年代以来，在联合国和一些非政府间组织的倡导下，国际上形成了善治的思想。善治，顾名思义就是良好的治理、有效的治理，是一种民主、效率、责任和法治的治理，是一种合作、参与和互动的治理。对于超大规模的合并院校来说，善治思想为学校探索科学有效的管理模式提供了一种可行的选择。善治需要实行教授治学、专家治校、民主管理，充分发挥群团组织和民主党派的作用；需要以多数人的精力和智慧治理学校，依靠良好的制度和规则管理各项事务；需要下移管理重心，逐步扩大学院等基层组织自主管理的领域和范围，更好地发挥学院办学的主体作用；需要通过民主实施管理，依靠民主做好工作，合理界定党委与行政、行政与学术、党政与群团组织的权责关系。
（五）制定和完善大学章程是大学实现自主管理的规范路径。大学章程是大学规范运行的根本法。大学章程明晰了校内治理结构与运行机制，是规划校园秩序的“组织法”；规定了教职员工的权利和义务、学生的权利与义务，把学校与教师、学校与学生、教师与学生的关系建立在以人为本的核心理念上，是师生员工的“权利法”；彰显了学校的办学理念和特色、承载了学校的发展目标和特色战略，是面向社会的“宣言书”。大学章程承载了学校共同的精神寄托，是大学理念、精神和制度的载体，是联结师生员工和广大校友共同情感的制度纽带。大学章程的制定和实施，将对凝聚和鼓舞人心、构建和谐高校起到积极的促进作用。中华人民共和国宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”。中国共产党章程中明确规定，“党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。……党在自己的工作中实行群众路线，一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行为。”在中国现代大学制度建设中，必须遵循我国宪法和党的章程的有关规定、要求。大学的主要任务是育人，大学的产品是学生，这种产品与企业产品不同，是自己生产自己。大学要营造一种积极向上、民主自由、崇尚科学、生动活泼的文化氛围，为学生的成长创造良好的环境。因此，大学制度建设，更需要促进、创造民主气氛。除了思想认识上的提高以外，还应有相应的制度保障。理性的大学制度的构建能够为大学搭建起平衡的秩序，使大学的办学传统、先进的理念得到历史的沉淀与升华，这是世界一流大学发展、成长的普遍规律。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》（以下简称《教育规划纲要》）指出要“建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度”，明确提出了现代学校制度的内涵和主要内容，为加强我国现代学校制度建设指明了方向。而大学章程是现代大学制度的核心组成部分，是大学办学和管理的“宪法”，是大学内部各项规章制度的“纲领”与“顶层设计”，制定和完善大学章程与现代大学制度的构建有着密不可分的关系。
（六）制定和完善大学章程是大学加强民主监督的有力支撑。民主是科学管理的第一要义，是现代大学制度的核心内涵。大学章程是大学办学与管理的“根本大法”，是一切规章制度的总纲，在大学章程中明确对学校权力主体权力行使的民主监督是校内民主建设的关键环节，民主监督有了其固定的形式与程序，能够帮助校内各层次主体意识到自己的主人翁地位，进而充分行使自身的监督权利，使学校的管理进行得有理、有据、有效，得到校内各层次主体的广泛认可，营造充分的民主治校氛围。上海交通大学在这方面的做法值得借鉴，其章程不仅规定了教职工代表大会是学校民主管理与监督的组织形式，还规定了其监督负责的主要事项，极大地激发了教职工代表大会积极履行其职责的热情，促进了学校民主监督建设。
二、学校教代会制度的发展及意义
（一）教职工代表大会制度的地位和作用。教职工代表大会（以下简称教代会）是我国大学实行民主管理、民主建设的基本形式和主要途径，是教职工行使民主管理权利的机构，是学校管理体制中不可或缺的组成部分。坚持和完善党委领导下的以教师为主体的教代会制度，对于加强大学民主管理和民主监督，调动教职工的积极性，办好具有中国特色的社会主义大学具有重要意义。《中华人民共和国宪法规定法》第一章总纲中第二条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”教育法和教师法中则更加明确的规定了教代会制度的权利，如《中华人民共和国教育法》第三章“学校及其他教育机构”中第三十条规定：“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督。”《中华人民共和国教师法》第二章“权利和义务”第七条对此也有具体规定。1985 年《中共中央关于教育体制改革的决定》强调“要建立和健全教师为主体的教职工代表大会制度”和教育部、中国教育工会全国委员会发布《高等学校教职工代表大会暂行条例》（以下简称《暂行条例》）以来，我国大学普遍建立了教代会制度。《条例》规定“教代会在本校权限范围内的职权是。听取校长的工作报告，讨论学校的工作计划、发展规划、改革方案、教职工队伍建设等重大问题，并提出意见和建议。讨论通过岗位责任制方案，教职工奖惩办法，以及其他与教职工有关的基本规章制度，由校长颁布施行讨沦决定教职工的住房分配、福利管理使用的原则和办法，以及其他有关教职工的集休福利事业、监督学校各级领导干部，可以对其进行表扬、批评、评议、推荐，必要时可以建议上级机关予以嘉奖、晋升或予以处分、免职。”
（二）上世纪80年代中期以来的教代会制度建设。早在1985年1月，教育部和原中国教育工会联合颁发了《高等学校教职工代表大会暂行条例》，20多年来，教代会制度逐步完善，取得了明显的成效。一是由文件规定发展到法律法规，法律地位不断提高；二是由高校发展到各级各类学校，适用范围日益扩大；三是由暂行条例发展到实施细则和工作规程，制度体系日渐完善；四是由会议制度发展到工作制度，制度质量明显提高；五是由工作试点发展到制度规定，职责权利逐渐落实；六是由组织机构发展到组织网络，自身建设日趋加强。目前，全国98%以上的各级各类公办学校建立了教代会制度，民办学校、中外合作办学机构教代会的建制率也达到40%，体现了教代会制度强大的生机和活力。在调动教职工积极性、发挥教职工主人翁作用，在集中教职工智慧、加强学校民主科学决策，在统一全校认识、凝聚全校力量，在维护教职工合法权益、实现公平公正，在协调利益关系、妥善解决学校的难点和热点问题，在加强对干部的监督、密切党群干群关系等方面发挥了重要作用。
（三）2010年国家教育改革和发展规划纲要出台以来的教代会制度建设。根据规划纲要的精神，结合中国国情和时代的发展，从建设现代学校制度、完善中国特色现代大学制度等方面，对新时期加强教职工代表大会制度建设、推动学校民主管理和监督进一步提出了要求。教育部会同全国总工会颁发并于2012年1月1日实施《学校教职工代表大会规定》（以下简称《规定》）。《规定》共六章三十条，第一章就《规定》的适用范围，教职工代表大会的地位、指导思想、领导体制、组织原则、职权、代表的产生及其权利义务以及组织规则、工作机构等作出了较为全面系统的规定。明确了学校教职工代表大会的地位，即：学校教职工代表大会是教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式。《规定》第二章明确教职工代表大会的八项职权，是基于以教代会为基本形式的学校民主管理制度、是教育系统基层民主政治的具体实现形式、是学校管理体制的重要组成部分来考虑的。教育规划纲要提出，要建设“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的现代学校制度。建立现代学校制度，必须体现党的领导，依法规范学校政治权力、行政管理权力、民主管理权力和学术权力之间的关系，实现各种权力的相互支持、合理配置和相互协调。《规定》从不同的方面和角度，规定了教职工代表大会的八项职权。这里归纳了一下，主要体现为三个方面，即讨论建议权、讨论通过权和评议监督权。主要有以下几个方面的考虑：一是教代会的讨论建议权，主要包括听取校长工作报告，讨论审议学校发展、建设、改革等重大问题，可以使学校党政的决策更加符合本校实际，更加民主化和科学化，更加具有群众基础。二是教代会的讨论通过权，主要包括凡是学校内与教职工切身利益密切相关的事项，都要经教代会审议通过，能有效保证《教师法》规定的“教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则”以及《劳动法》所规定的劳动关系的确立“应当遵循平等自愿、协商一致的原则”。三是教代会的评议监督权，是指在学校党组织领导下，评议监督学校各级领导干部，这是在新形势下加强对干部的监督、密切党群干群关系，加强学校干部队伍建设，提高干部队伍素质的一项有力保证。
（四）教代会在大学发展和改革中发挥了重要作用。其一，教职工通过教代会这一组织形式行使民主权利，参与管理学校事务，从而自觉发挥主人翁作用。教代会在实践中培养和提高教职工的民主管理意识和能力，成为教职工自我教育、自我管理的重要途径。其二，教代会有利于更好地集中教职工的智慧和意志。教代会的代表由全校教职工直接选举产生，代表了学校各方面力量。教代会的民主环境，便于集思广益，解决学校发展和改革中的重大问题，促进学校决策的民主化、科学化。其三，教代会有利于正确处理国家、学校、教职工三者之间的利益关系。增强了学校内部的团结和谐。教代会在维护教职工切身利益的同时，积极参与学校管理，激励教职工，为建设学校和国家贡献聪明才智，从而使国家、学校、教职工三者的利益得到有机的协调和统一。其四，教代会有利于校长及行政系统行使指挥职权，实现科学管理。教代会参与制定各项规章制度，使之既有科学依据，又有民主基础，促使教职工自觉遵守各项规章制度。其五，教代会有利于加强对学校各级领导干部的监督。在扩大和落实大学办学自主权的同时，必须加强监督和制约机制。民主监督是教代会的重要职责之一。
（五）新形势下教代会的现状分析。在教代会制度被引入大学不久，中国社会就开始启动市场化经济体制改革。国有企业是最先进行改制的对象。国企改革的一个基本目标是实现“政企分开”，理顺国家和企业之间的权力关系，在企业内部的改革则是集中决策权，确立厂长的权威和责任。大学的改革落后于企业。进入20 世纪90年代后，在大学追求自主权的行动以及政府政治体制改革的双重合力下，大学与国家之间的权力关系在规范层面发生了本质性的变化，大学被法律确认为独立法人，享有办学自主权。从规范层面而言，1998 年出台的高等教育法对公立大学内部权力结构的规定仍然沿袭旧制度，没有新的改动。这从一个侧面反映出，国家对大学权力结构变革的设想还只停留在理顺大学外部权力关系上，这是最关键和紧迫的一步，对内部权力关系的调整，国家没有主动的表态。维持既有权力结构对实践造成的影响就是权力事实上正向学校集中，大学的党委和行政成为真正掌权者。国家力量退出，是中国社会体制转型的总体思路，大学教代会的制度合法性直接来自国家，国家大学之间关系的转变将导致教代会在大学中的地位和作用受到冲击。在这种情况下，教代会又面临着怎样的境遇？近年来，一些学校的教代会已经名存实亡了，有的一两年不开一次，即使开也是形式主义，有决议也不执行。而且，学校也没有专门的教代会机构，一般由工会代管。
三、在大学章程制定中完善教代会制度
党的十八大强调要完善基层民主制度，要“全心全意依靠工人阶级，健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，保障职工参与管理和监督的民主权利”。教育行政部门和学校要进一步学习好、贯彻好十八大精神，进一步做好《规定》的学习宣传和贯彻实施工作。
（一）在大学章程中完善教代会的制度建设，彰显教代会的法律性。《学校教职工代表大会规定》(简称《规定》)是一个全方位规范大中小学教职工代表大会制度建设的规章，是贯彻落实宪法、教育法、工会法、教师法的重要举措，也是落实教育规划纲要有关要求的重要举措。贯彻落实《规定》，推进教职工代表大会制度建设，一定要把它放在我国建设社会主义法治国家、推进社会主义民主政治的时代背景下，统筹考虑其地位、作用，加以综合推进。加强教职工代表大会制度建设，要有利于完善大学治理结构;要注重落实教职工代表大会的职权;要有利于加强依法治校。当前高校教代会在参与民主监督中遇到的突出问题就是教代会制度缺乏约束力，对违反有关教代会的法律法规的行为缺乏有效的制裁。因此，在大学章程中应对教代会的法律效力有所明确，应进一步确立教代会的法律地位，一旦行使权力者有法不依，就可以按法律规定和具体程序追究其法律责任，有效约束内部权力。
（二）在大学章程中界定高校内部权力关系，体现教代会的不可替代性。大学内部的管理制度是由大学章程统领，辅以其他规章制度而形成的一个管理体系。大学章程是在国家法律法规的基础上，制定其他校内规章制度的准则与依据，大学章程应对校内各权力的职责做出细分，在章程中把这些规定具体化。比如说“党委领导下的教职工代表大会制”，“支持校长独立负责地行使职权”，在“党委领导”的政治决策权力的背景下，出现“校长负责”的行政权力与“教职工代表”的民主管理权力有所交集和冲突，不能牺牲教代会的权力来取得两者权力博弈的平衡。针对政治决策权力和行政权力居于强势地位的现象，可通过一些创新做法来提高教代会的地位，增强教职工参与民主管理的话语权，如设立教代会的专门工作机构、配置教代会专门工作人员。
（三）在大学章程中强化教代会的职权效力，强化教代会的权威性。在西方国家，大学章程相当于大学的“宪法”，大学章程一般由校内最高权力机构根据特许状或者国家、地方法律法规制定。我国高校在制定大学章程也是通过学校内部管理的法治化，促进其内在结构的逐步均衡化。因此，在大学章程中应该对教代会的四项职权进行强化，对“讨论建议权”“讨论通过权”、“讨论决定权”和“监督评议权”的内容应根据高校新情况进行完善，强化教代会四项职权的效力。由于各高校教代会的实际运作都由校工会处理日常事务，且教代会秘书处也设置在工会，因此，也可在大学章程中明确工会主席的政治地位，作为学校常委参与到各项重大事项的讨论中，从源头上代表教职工参政议政，通过决策参与和权力监督，影响着高校内部权力的分配及权力主体间的权力作用关系，树立教代会的权威。
总之，党委领导下的教代会，是在新形势下依法办学、民主办学、民主管理的必然要求，是教职工行使民主监督权利、促进学校科学决策的重要途径，是学校管理体制的有机组成部分。在大学章程中对教代会的地位和职权进行定位明确，有利于政治权力、行政权力、学术权力与民主权力的相互制约、共同促进、强化政治、和谐共存，同时也是真正实现高校教职工参与到学校的建设与发展的决策，畅通教职工表达学校建设与发展的建议和主张的渠道，维护教职工各项合法权益的有力保障。章程中应该秉持着“放权”的民主理念与对权利的尊重，真正体现学校的社会主义性质，真正确立教职工在学校中的主人翁地位，充分调动教职工的积极性。努力探索教代会长效机制，创新教代会工作方式，全面推进学校民主管理和监督进程。
